Wie Konzerne Steuern vermeiden – und was dagegen zu tun ist

Vom Staat erwarten wir zurecht, dass das nötige Geld zur Verfügung gestellt wird, um Menschen und Unternehmen durch die Krise zu helfen. Von multinationalen Konzernen erwarten wir, dass sie ihre Steuern zahlen, damit genug Geld für staatliches Handeln vorhanden ist. Warum und in welchem Ausmaß Konzerne das eben nicht tun, besprechen Konstantin Wacker (Universität Groningen, Niederlande) und Evelyn Regner (Mitglied des Europäischen Parlaments) – und sie diskutieren, welche Maßnahmen getroffen werden müssen, um das zu ändern.

Vielleicht sind wir alle mittlerweile so sehr an digitale Gesprächsformate gewöhnt, dass es dem Gesprächsfluss keinen Abbruch mehr tut, einander nur durch Bildschirme zu begegnen. Vielleicht ist es aber auch der hohen Konzentrationsfähigkeit und der thematischen Kompetenz der beiden Gesprächspartner:innen geschuldet, wie fokussiert und reichhaltig dieser Austausch ablief.

"Das Problem ist ja oft, dass Gesetze sehr viel Spielraum ermöglichen."

In den letzten Jahren wurde auch für die Öffentlichkeit immer deutlicher sichtbar, in welchem Ausmaß multinationale Unternehmen Steuern vermeiden und hinterziehen. Welche Beispiele verdeutlichen am besten, wo das Problem liegt?

Wacker: Ich finde das Beispiel von Starbucks sehr interessant, weil es deutlich diese Diskrepanz vor Augen führt zwischen einem internationalen Unternehmen und dem einheimischen Player, die beide eine ähnliche Leistung anbieten. Wenn wir Starbucks mit einem österreichischen Kaffeehaus oder einem gewöhnlichen Würstelstand vergleichen, sehen wir, dass diese einheimischen Kleinunternehmen deutlich mehr Steuern zahlen. Es gibt sehr gute Untersuchungen in der Wissenschaft, mit britischen Daten, die sehr klar zeigen: Bei Unternehmen, die sonst gleich sind, zahlen Multis etwa die Hälfte an Unternehmenssteuern wie einheimische Firmen.

Regner: Starbucks ist natürlich ein sehr plakatives Beispiel, weil da sieht man, was die nicht an Steuern zahlen, auch im Vergleich dazu, wie die Einkommen von Starbucks-Angestellten besteuert werden. Mein Zugang dazu ist: Eigentum berechtigt, Eigentum verpflichtet. Das steht ganz vorne im Allgemeinen Bürgerlichen Gesetzbuch. Ich bin Juristin, und seit Anbeginn meiner politischen Tätigkeit damit konfrontiert, dass diejenigen, die Eigentum haben, nur an die Rechte denken und nicht an die Pflichten. Viele Unternehmen halten es für eine kreative Leistung, wenn sie Systeme entwickeln, wie sie Steuern vermeiden und umgehen können, das geht dann sogar manchmal in Richtung Geldwäsche. Dieses Geld fehlt uns ja, das macht natürlich auch sehr viele arm.

Wacker: Es gibt einen sehr großen rechtlichen Graubereich, den Unternehmen ausnutzen. Dafür kann man sie nicht rechtlich verurteilen; moralisch kann man darüber diskutieren, dass es verwerflich ist. Ich finde daher, dass es am Kern der Sache vorbeigeht, auf einzelne Unternehmen hinzuhacken. Das Problem ist ja oft, dass Gesetze eingehalten werden, dass diese Gesetze aber sehr lax sind und sehr viel Spielraum ermöglichen.

Regner: Natürlich, jedes Unternehmen schaut einmal, wie kann ich das bestehende Rechtssystem ausreizen, um möglichst große Profite zu erzielen. Aber es gibt schon auch eine Fürsorgepflicht des Arbeitgebers. Ich will daher als Beispiel auch noch Amazon nennen: Amazon bietet ja nicht nur digitale Dienstleistungen an, sondern da sind viele Menschen in Logistikzentren beschäftigt – zu den miesesten Arbeitsbedingungen. Das „System Amazon“ betreibt also ein doppelt ausbeuterisches Profitsystem: Einerseits diese ganze Steuervermeidungsproblematik, und auf der anderen Seite auch Druck und Ausbeutung gegenüber den eigenen Beschäftigten, wo sie auspressen was geht.

Wacker: Amazon ist auch aus einem anderen Grund ein gutes Beispiel, weil man damit die Frage verdeutlichen kann: Wo findet eigentlich die Wertschöpfung statt? Beispielsweise gibt es bei Amazon, oder auch bei Google, diese Cloud-Dienste: Wir haben ein Unternehmen, das hat den Sitz in den USA und verkauft an die Kundin in Deutschland einen Cloud-Dienst, mit einer Technologie, die in einem irischen Unternehmen geparkt ist, und über irgendein Rechenzentrum läuft, das in Frankreich steht. Das wäre eine typische Konstruktion. Da ist jetzt die Frage: Wo wird eigentlich der Wert geschaffen, also der Gewinn produziert, und wo muss ich daher mit der Besteuerung ansetzen? Das ist tatsächlich irrsinnig schwierig.

Du sprichst hier schon den zentralen Mechanismus von Steuervermeidung an, nämlich dass eine Firma mehrere Tochterfirmen hat in unterschiedlichen Ländern, und durch interne Berechnungen Gewinne so verschiebt, dass diese Gewinne dort versteuert werden, wo die Steuern besonders niedrig sind – statt dort, wo die Dinge tatsächlich erzeugt oder verkauft werden.

Regner: Die große Problematik dabei ist ja, dass die gesamte Steuerthematik eine nationale Angelegenheit ist. Und dadurch, dass das so national geregelt ist, treten die Staaten miteinander in Konkurrenz. Eine komplett absurde Situation, weil Staaten sind ja keine Unternehmen. Das ist unser eigentliches Problem, dass natürlich insbesondere kleinere Länder darin ein Geschäftsmodell sehen. Da sagt mir dann eine maltesische Kollegin im EU-Parlament: „Ja, wovon sollen wir denn leben? Wir sind eine kleine Insel. Den Schiffbau gibt’s nicht mehr. Also setzen wir auf Casinos und Steuervermeidung.“ Dasselbe bei Kolleg:innen aus Zypern, aber das betreiben auch größere Länder wie etwa die Niederlande, auch die finden da lukrative Möglichkeiten. Damit stehen die Staaten miteinander in einem Steuerwettbewerb nach unten, um Gewinnverrechnungen anzuziehen und damit Geld fürs Budget reinzukriegen. Das ist unser Problem. Das ist ein unglückliches Zusammenspiel von Unternehmen, die Grauzonen ausnutzen, und Staaten, die politisch unfähig sind, das anzugehen.

War das immer schon so? Gab es schon immer diese Schlupflöcher, die eben mit einer zunehmenden Globalisierung der Wirtschaft auch zunehmend ausnutzbar waren? Oder wurde das überhaupt erst von Staaten so gemacht?

Wacker: Das hat wahrscheinlich in den 80er-, 90er-Jahren massiv zugenommen, aus zwei Gründen. Der eine Grund ist: Obwohl Unternehmen steuerrechtliche Ungleichheiten ausnutzen, bedarf es ja doch einer gewissen Vereinheitlichung der Rechtsgrundlagen. Wenn in jedem Land irgendwelche willkürlichen Regelungen von irgendwelchen lokalen Diktatoren bestehen, dann ist das für ein großes Unternehmen ziemlich aufwändig, sich da einzuarbeiten. Im Zuge der „Washington Konsensus“ Politik seit den 1980ern ist es zu einer Vereinheitlichung von Unternehmens- und Investitionsstandards gekommen, die das ganze aus Unternehmenssicht deutlich interessanter machen. Der andere Grund ist, dass wir seit den 80er-Jahren eine Explosion der Tätigkeiten multinationaler Unternehmen sehen, vor allem wenn es darum geht, gleiche Tätigkeiten in verschiedenen Ländern auszuführen: der gleiche Starbucks in Tokio, Wien, Paris, London. Das ermöglicht es, ein Patent in einem Niedrigsteuerland wie beispielsweise Irland zu registrieren, und dieses Patent dann an die Tochterunternehmen in anderen Ländern in Europa, wo man Niederlassungen hat, zu Scheinpreisen zu verkaufen. Durch diese internen Verrechnungen wird der Gewinn dann in das Land verschoben, wo fast keine Steuern auf den Gewinn zu zahlen sind.

"Wie kann es sein, dass die großen Staaten nicht einen entsprechenden Druck ausüben? Weil sie es nicht wollen."

Warum ermöglichen Staaten diese Ausnutzung des Graubereichs?

Wacker: Diese Steuersümpfe sind ja großteils kleine Länder. Das heißt, auch wenn die Steuersätze dort sehr gering sind, also auch wenn ein Unternehmen nur 0,5 Prozent Steuern zahlt in einem Land wie Irland – und teilweise ist es ja effektiv noch weniger – dann ist das für das irische Budget trotzdem sehr viel, weil diese Unternehmen halt extrem riesig sind. Das heißt, es gibt jedenfalls einen wirtschaftlichen Anreiz für diese kleinen Länder, das so zu gestalten.

Regner: Die Frage, die sich als nächstes stellt, ist also: Wie kann es sein, dass Multis ihre Steuern – oder besser „Nicht-Steuern“ – gerade in diesen winzigen Ländern zahlen? Also auf den Bahamas, in Panama, in Zypern, oder jetzt auch verstärkt Singapur. Wie kann es sein, dass die großen Staaten nicht in der Lage sind – also Deutschland und Frankreich in Europa, oder die USA – einen entsprechenden Druck auf Panama und Co auszuüben? Das ist ganz einfach zu beantworten: Weil sie es ja eigentlich nicht wollen. Die großen Unternehmen, die mächtige wirtschaftliche Positionen in all diesen Ländern haben, haben natürlich auch gute Verbindungen zu den Institutionen, Ministerien, Parlamentariern, also zu all jenen, die die Gesetze gestalten und deren Einhaltung kontrollieren.

Wacker: Wir haben ja zu Beginn Beispiele genannt – und da gibt es natürlich auch österreichische Firmen, die massiv Steuervermeidung betreiben. Lutz, oder auch die OMV. Auch wenn der Staat Österreich unter dem Strich durch Steuervermeidung verliert – die Schätzungen liegen ja im Bereich von 1 bis 1,3 Milliarden Euro pro Jahr – gibt’s natürlich auch österreichische Unternehmen, die davon profitieren. Da sind die österreichischen Politiker:innen dann doch nicht so dahinter, eine gemeinsame europäische oder internationale Regelung durchzusetzen.

"Mit dem österreichischen Steuerrecht werde ich McDonald‘s oder IKEA nicht in den Griff kriegen."

Was wissen wir zum Thema Lobbying rund um Unternehmenssteuern?

Wacker: Es gibt dazu relativ wenige Untersuchungen, aber es gibt sehr klare Erkenntnisse zur US-Handelspolitik aus den 90er Jahren, wo man sehr eindeutig gesehen hat, dass Wirtschaftszweige, die deutlich mehr Kampagnenzuwendungen machen – also Spenden an politische Parteien – auch größere Protektion erfahren in der Handelspolitik. Vor kurzem habe ich einen unheimlich interessanten Text dazu gelesen, wie Wirtschaftsinteressen subtil in politische Gestaltung einfließen: Da werden Ministeriumsleute eingeladen auf einen Weiterbildungsworkshop, organisiert von irgendeiner Rating Agency gemeinsam mit einer Fachhochschule oder Universität. Dort werden dann Argumente unterrichtet, die wirtschaftswissenschaftlich zwar berechtigt sind, aber eben recht einseitig, auf schönen PowerPoint-Slides, und man geht dann nach einer schönen Kaffeepause und Buffet wieder ins Ministerium und „weiß“, warum man Unternehmen nicht besteuern soll.

Regner: Lobbyismus ist tatsächlich überall präsent, und meist nicht in plumpen Formen – auf eine Reise eingeladen werden oder sowas, so lässt sich fast niemand kaufen. Das läuft subtiler. Ich als Gewerkschafterin zum Beispiel, ich werde schon immer nachdenklich, wenn Unternehmen daherkommen und sagen: „Gut, dann müssen wir halt so und so viele Leute entlassen und verlegen wir unseren Standort und dann gehen wir woanders hin. Das haben Sie dann davon.“ Und natürlich kann ich das auseinanderpflücken und habe viele Argumente parat, aber das ist natürlich ein Argument, das ich nicht einfach zur Seite wischen kann. Daher ist es auch so wichtig, das auf die europäische, oder noch viel besser, auf die globale Ebene zu heben. Dadurch nimmt man den Druck auf die nationalen Regierungen und Gewerkschaften heraus. Weil dann kann man vom Berg runter schauen, sieht die systemischen Probleme und kann fragen: Was ist denn gut fürs Ganze?

Wacker: Ein skeptischer Einwand dazu: Wenn wir alles auf die internationale Ebene verschieben, ist es dann nicht so, dass jene besser lobbyieren können, die das Geld haben? Die beim Weltwirtschaftsforum in Davos sitzen, und in all diesen schicken internationalen Foren? Entziehen wir damit nicht auch Gewerkschaften die Möglichkeit, vor Ort Lobbying zu betreiben? Und entziehen wir das dann nicht auch der demokratischen Kontrolle, die ja doch in erster Linie über Nationalstaaten funktioniert?

Regner: Die Ebene der Regelung und Kontrolle muss die gleiche Ebene sein, auf der sich die Akteure bewegen. Mit dem österreichischen Steuerrecht werde ich McDonald‘s oder IKEA nicht in den Griff kriegen, wenn diese multinationalen Konzerne das Steuerrecht von Panama oder von Delaware oder von der Isle of Man gegen mich ausspielen können. Ich bin davon überzeugt, wir müssen wirklich in einigen Bereichen globale Regeln einführen, oder zumindest europäische, weil sonst kommen wir nicht weiter. Es stimmt schon, als Gewerkschafterin tu ich mir leichter, wenn ich mein Gegenüber kenne. Das ist dann der Kerl von der Wirtschaftskammer, der auch in Wien stationiert ist, und dann kann ich mit dem verhandeln. Aber das sind teilweise schon Scheinkämpfe, weil der Spielraum ja ein entsprechend geringer ist und die Regeln woanders ausgemacht werden.

Im Bereich der internationalen Regelung gibt es ja aktuell Bewegung bei der OECD, einer Organisation in der sich die reichen Länder koordinieren. Die versuchen gerade, in zwei Bereichen Maßnahmen durchzusetzen: Erstens im Bereich der Steuerbemessungsgrundlage, da geht es darum, das Verschieben von Gewinnen in Niedrigsteuerländer zu vermeiden; zweitens soll ein internationaler Mindeststeuersatz von 12,5 Prozent durchgesetzt werden. Was haltet ihr davon?

Wacker: Die OECD schätzt, dass es bei der Einführung dieser Maßnahmen für Österreich Mehreinnahmen von 300 bis 350 Millionen Euro pro Jahr geben wird. Ich wäre da sehr skeptisch. Wieso? Diese 12,5 Prozent im OECD-Vorschlag, das ist ja auch der offizielle Steuersatz Irlands. Aber der effektive Steuersatz, also das, was Unternehmen tatsächlich zahlen, gerade in Irland, ist ein minimales Prozentpünktchen. Auch die Studie, die ich vorhin erwähnt habe, zeigt: Der Großteil des Geldes, das Staaten durch die Steuervermeidung multinationaler Konzerne verloren geht, resultiert von Unternehmen, die effektiv genau Null Gewinnsteuer zahlen. Für die ist vollkommen irrelevant, ob der Steuersatz 12 Prozent ist, ob er 5 Prozent ist, oder 36 Prozent. Die schieben das intern so hin und her, dass für sie kein offizieller Gewinn außerhalb von Steueroasen anfällt, auf den sie Steuern zahlen müssten. Das heißt, der Mindeststeuersatz ist zahnlos, solange wir nicht gewisse Grundregeln haben, was die Berechnungsgrundlage angeht, also die Frage, wo eine multinationale Firma welche Steuern zahlen muss.

Regner: Was die OECD da macht ist schon eine gute Sache. Wir brauchen ein Gesamtpaket, mehrere Maßnahmen, die ineinandergreifen. In den letzten Jahren ist schon vieles passiert, aber es geht so schrecklich schleppend langsam voran. Erstens einmal braucht es jedenfalls die gemeinsame Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage. Damit schlägt sich die EU ja schon seit Jahrzehnten herum. Warum? Weil Steuern laut EU-Vertrag Einstimmigkeit erfordern. Und wenn du Einstimmigkeit hast, gibt es halt immer jemanden, der dann doch auf der Bremse steht. Der nächste Schritt – und das ist etwas, was mir immer so wichtig ist, weil das weitaus mehr bedeutet als Steuern zu bekommen – ist Transparenz. Ganz konkret geht es dabei um die öffentliche Konzernsteuererklärung, um das „public Country by Country Reporting“. Damit nicht nur die Finanzminister:innen, sondern auch die Öffentlichkeit – Bürger:innen, Journalist:innen – Einblick bekommen, wo wieviel Gewinn wirklich erwirtschaftet wird, wo die Beschäftigten sind, wieviel Steuern effektiv gezahlt werden. Als nächsten Schritt brauchen wir dann eine entsprechende Digitalsteuer. Die Vorschläge, die von der OECD da sind, sind meines Erachtens vernünftig, wir müssen nur weiterkommen. Jetzt ist die Rolle der USA wichtig, die haben sich ja bis jetzt ausgeklinkt, dort sind aber die wichtigsten Digital-Unternehmen stationiert.

Wacker: Diese „public Country by Country Reporting“-Initiative finde ich auch extrem wichtig. Einerseits aus demokratiepolitischer Sicht – auch jetzt, wenn es um Corona-Hilfen geht, wollen wir ja wissen, was sind das für Unternehmen, die hier Steuergelder erhalten. Aber als Wissenschafter wäre das für mich natürlich auch extrem wertvoll: Je mehr Daten wir haben, desto bessere Analysen können wir machen.

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